Guía para entender y comprender la Unión Africana
La Unión Africana es la organización regional que engloba a todos los países del continente. Explicamos su creación, funcionamiento y puntos fuertes y débiles.
El 17 de febrero de 2022, Charles Michel, presidente del Consejo Europeo y Macky Sall, presidente de Senegal y actual líder de la Unión Africana (UA) se sentaban por sexta vez en la misma sala. En Bruselas, la Agenda 2063 de la UA, el reiterado compromiso de la organización europea en proporcionar un mínimo de 450 millones de vacunas contra la Covid-19 a África o la cooperación reforzada en favor de la paz y seguridad ocuparon las mesas de debate durante dos días.
Un mes más tarde, la cooperación digital se convirtió en la piedra angular de la asociación estratégica en el Foro África-Europa D4D Hub. Tan solo un 33% de los africanos tienen acceso a Internet, en comparación con un 63% a nivel mundial. El objetivo de la cumbre se cimentó sobre la promoción de los intercambios y la colaboración con empresas, organizaciones de la sociedad civil y expertos en el campo digital. La respuesta: un paquete de inversión de 150.000 millones de euros. A su vez, España ha estrechado lazos con el continente africano a través del III Plan Foco África 2023, en Estados Unidos, el secretario de estado Anthony J.Blinken y el presidente de la Comisión de la UA, Moussa Faki, señalaron un compromiso compartido para elevar y expandir una asociación de salud pública, y a principios de 2021 se celebró la octava edición de la FOCAC, la cumbre entre la organización regional africana y China, uno de los grandes inversores de la organización.
La Unión Africana tiene cada vez más peso como interlocutor geopolítico del continente a nivel global. Sin embargo, para entender su relevancia hoy debemos de comprender el punto de partida, su recorrido histórico, sus metas, fortalezas y debilidades que han marcado su trayectoria.
El punto de partida: la Organización de Estados Africanos en 1963
En 1960, también conocido como el Año de África, 17 países del continente culminaron sus procesos de independenciarespecto a las potencias extranjeras. El discurso poscolonial y el movimiento panafricanista tomaron el protagonismo del escenario regional, aunque habían distintas visiones de cómo articularlo. Por un lado estaba el grupo de Casablancacon Kwame Nkrumah, entonces presidente de Ghana, a la cabeza. El rasgo definitorio de esta ala más “radical” defendía la unión política inmediata entre los nuevos Estados africanos independientes. Por otro lado aparecía la escuela más moderada, liderada por el el expresidente de Liberia, William Tubman y el exprimer ministro de Nigeria, Abubakar Tafawa Balewa. Conocida como el grupo Monrovia, Brazzaville o Lagos, abogaba por un enfoque funcionalista, es decir, la cooperación en áreas menos políticas como la cultura, la economía o educación, entre otras.
Esta división de opiniones se sustentaba en unas raíces panafricanistas mutuas. El imperativo de terminar con el control colonial, la regulación de los nuevos estados independientes y el establecimiento de una organización como motor principal para mostrar la unión del continente propiciaron finalmente que el 25 de mayo de 1963 naciera la Organización para la Unidad Africana. Treinta Estados africanos firmaron la carta fundacional en Adís Abeba, capital de Etiopía, en un momento clave con el avance de la Guerra Fría.
A pesar de que la Carta de la OUA llamó a una mayor unión entre los países africanos, al mismo tiempo, sus bases y premisas se convirtieron en sus propios limitadores. Con el principio de inviolabilidad de los límites heredados, los firmantes aceptaron que las fronteras de sus países, establecidas en su mayoría por las fuerzas coloniales que buscaban superar, no debían alterarse. Además, mediante el principio de no injerencia en los asuntos internos, la Carta apuntó que los países firmantes no podían interferir en la política interna de países soberanos, desbancando así la posibilidad de intervenir en aquellos Estados miembros donde los gobiernos civiles comenzaban a ser derrocados por golpes militares.
El panorama internacional también paró en seco el avance de la OUA y puso patas arribas sus bases legales fundacionales. El segundo objetivo de la Carta era la defensa de la soberanía y la integridad territorial de los miembros. Dada la fragilidad de los nuevos Estados y la arbitrariedad con la que las potencias extranjeras se repartieron los territorios africanos, la igualdad soberana partía de una división colonial. A ello se le unió su posición en medio de un conflicto mundial entre el bloque Occidental y el Este. La Guerra Fría distorsionó las relaciones políticas y bloqueó el progreso, y a pesar del principio de formar parte del Movimiento de No Alineados surgieron diferencias entre países al simpatizar con uno u otro bando.
El final de la Guerra Fría implicó un cambio trascendental en la dinámica política mundial, y en este caso, en la africana. A medida que los países de Europa central implementaron programas de transformación económica y política para adherirse a la Comunidad Europea, también ponían sobre la mesa elementos claves en la relación entre los donantes europeos y varios países africanos. La OUA comenzó a tambalear, sus dirigentes políticos demandaron cambios y la opinión pública requirió una visión regional renovada y eficaz.
La Unión Africana: una pequeña guía institucional
El éxito de la unidad europea se trasladó a África. A lo largo de los años 90, la colaboración incrementó en materia política, económica y social y con ello se fomentó la renovación de la organización regional africana.
En el año 2000, el presidente libio, el coronel Muammar al-Gaddafi, lideró la propuesta para que la OUA fuera reemplazada por un nuevo organismo, la Unión Africana. Con ella se buscaba reforzar los crecientes lazos continentales y tener una voz con peso a nivel global.
Para cuando se firmó el Acta Fundacional el 26 de mayo de 2001 la organización la formaban ya 52 países, todos menos Marruecos y Eritrea. Tras un periodo de transición, la UA finalmente reemplazó a la OUA el 9 de julio de 2002 y dio comienzo a una etapa renovada que quería recordar los principios panafricanos y poner de relieve el potencial de África.
En su estructura, la UA se asemeja a la UE y al mismo tiempo refleja los restos organizacionales de la OUA. La Unión Africana cuenta con múltiples partes, cada una con unos objetivos y funcionalidades concretas. En primer lugar nos encontramos la Asamblea de la Unión como órgano principal de toma de decisiones. Está compuesta por los jefes de Estado de cada uno de los países miembros que se reúnen al menos una vez al año bajo una presidencia anual y rotatoria entre los diferentes presidentes africanos. Las últimas incorporaciones fueron las de Sudán del Sur tras su independencia en 2011 y la reincorporación de Marruecos en 2017. Desde el 5 de febrero de 2022 y hasta la fecha, el senegalés Macky Sall está al frente de la organización.
Por otro lado, el Consejo Ejecutivo de la Unión está compuesto por los Ministros de Asuntos Exteriores de cada país miembro. En este caso, se reúnen dos veces al año y son los responsables de tomar y desarrollar decisiones en áreas de interés común como el comercio exterior, las comunicaciones, la educación, la inmigración o el desarrollo energético. La UA también es el lugar del Parlamento Panafricano (PAP). Con sede en Johannesburgo, es el seno de la discusión panafricanista y desde el PAP se incentiva la participación en foros de debates y toma de decisión sobre los desafíos que al que se enfrenta el continente, aunque su función ha sido criticada por la falta de competencias legislativas al nivel del Parlamento Europeo.
Una de las principales tareas que busca la Unión Africana es la integración económica. En 1991 los Estados miembros de la OUA acordaron potenciar el enfoque económico y crearon la Comunidad Económica Africana. Los objetivos de esta han quedado integrados en la UA y entre ellos está la integración financiera, comercial y monetaria. En 2021 la UA dio el pistoletazo de salida al Tratado de Libre Comercio Africano que pretende eliminar aranceles y potenciar el comercio continental. En esa integración se prevé la creación a futuro de varias instituciones financieras, entre las que destacan el el Fondo Monetario Africano, el Banco de Inversión Africano y el Banco Central Africano. El objetivo inicial sería culminar el proceso de integración en 2028 con la creación de una unión monetaria con la moneda continental Afro, aunque el plan es a día de hoy inviable debido a las trabas burocráticas y las diferencias entre Estados miembros.
El rol de mediador: dudas y falta de materialización
Como en toda organización regional persisten los encontronazos, el desacuerdo por cuestiones específicas entre los diferentes países miembros o la proliferación de problemas locales o nacionales que salpican a terceros o que requieren de una actuación inmediata de la UA. En múltiples ocasiones los países miembros y actores internacionales han criticado la pasividad y falta de poder real para imponer sanciones y medidas contundentes. Lo ilustramos con dos situaciones específicas: el cuestionamiento de la autodeterminación del Sáhara Occidental y el conflicto entre la región del Tigray y el gobierno de Abiy Ahmed en Etiopía.
Marruecos y la Unión Africana: entre la espada y la pared
El 30 de enero de 2017, 33 años después de su retirada de la OUA, Marruecos fue readmitido como Estado miembro del organismo regional panafricano. La salida del país marroquí fue envalentonada por la entrada de la República Árabe Saharaui Democrática (RASD). Esa aceptación fue tomada como un posicionamiento a favor de la soberanía de los saharauis que Marruecos no aceptó, pero con su vuelta a la organización ambos se sientan en la misma organización con voz y con voto.
El debate y posterior voto de su aceptación dejó clara la división en el continente al respecto del posicionamiento. Tan solo 39 países votaron a favor del reingreso del país alauita, contra la opinión de otros 15 miembros, entre los que destacan Argelia y Sudáfrica.
Los bandazos de la propia UA en la organización demuestran la dificultad de mantener una visión clara y el poder de quien la lidera. La presidencia rotatoria de Félix Tshisekedi, presidente de R.D.Congo, entre 2021 y 2022 ha hecho que el viento sople hacia el lado marroquí. El congoleño no ocultó su relación amistosa y su apoyo a la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental.
A ello se suma el nuevo nombramiento como cabeza del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana. La destitución del diplomático argelino, Smaïl Chergui, cercano a la causa saharaui por el nigeriano, Bankola Adeoye, más estrecho a las posiciones marroquíes, también supone un guiño al giro de posiciones de la organización continental. A pesar de que Nigeria mostró su apoyo al Frente Polisario, las últimas declaraciones de su presidente, Muhammadu Buhari, denotan una posición más neutral en arcas del gasoducto que unirá a su país con Marruecos.
Contar con la RASD como Estado miembro fundacional de la UA debería mostrar suficiente apoyo a la causa saharaui, pero Marruecos ha ido estrechando sus relaciones de forma individual en el continente gracias a la realpolitik. Más de diez países de África, como Costa de Marfil o Guinea Ecuatorial, han abierto misiones diplomáticas en las ciudades saharauis de Dakhla y El Aaiún.
El hogar del panafricanismo en llamas
La Unión Africana nació en la capital etíope de Adís Abeba y es el punto de encuentro de los diferentes líderes durante cada cumbre. Ahora, la guerra en la región de Tigray ha puesto en una situación complicada a la organización.
Etiopía es uno de los países clave en el Cuerno de África debido a su rol y potencial militar en la región. Además, es hogar de más de 85.000 refugiados provenientes en su mayoría de Sudán del Sur, Somalia, Eritrea y Sudán. También se ha convertido en uno de los grandes contribuyentes en misiones diplomáticas de paz alrededor del mundo en las Naciones Unidas, y como no, de la Unión Africana.
Acusado por crímenes de guerra, el primer ministro Abiy Ahmed no sólo está rechazando las iniciativas de procesos de paz, sino que además está desafiando los principios fundamentales de la organización que nació en el corazón de su país. El artículo 4(h) de la organización apunta que la UA tiene el derecho a “intervenir en un Estado miembro en circunstancias graves, a saber: crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad”. Sus actuaciones están poniendo en peligro los principios fundacionales del organismo.
La UA ha intentado posicionarse como mediador para buscar una resolución del conflicto, pero sus resultados son mediocres. Cuando estalló el conflicto en noviembre de 2020, la UA designó a Joaquim Chissano de Mozambique, Ellen Johnson Sirleaf de Liberia y Kgalema Motlanthe de Sudáfrica, como enviados especiales a Etiopía. Sin embargo, tras meses de conversaciones, el trío dio por fracasada su misión. Algo similar ocurrió meses más tarde cuando el expresidente nigeriano, Olesegun Obasnjo, tomó el puesto de mediador continental en el Cuerno de África con el gran objetivo de acercar posturas. El resultado: la intensificación de los ataques militares desde Adís Abeba a la región tigriña.
La presencia de organismos internacionales y la sede de la Unión Africana en el país hacen que este conflicto sea especialmente delicado. La UA es vital para Etiopía y viceversa. La promesa del cese de hostilidades y la tregua humanitaria por ambos bandos hace que sea un momento clave para que la UA dé un paso adelante en busca de una paz duradera.
El análisis DAFO
La Unión Africana ha sorteado los retos y problemáticas en base a las dinámicas intercontinentales y nacionales. Es por ello que es positivo analizarla en base a la matriz de estudio DAFO para conocer sus cuatro variantes: debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.
Empezando por lo bueno, su principal fortaleza viene de crear una institución que une a 55 países súper diversos. El continente ha progresado en áreas como la educación, la cultura y la paz y ha reforzado la idea panafricanista inicial a la par que ha creado una institución madre que representa a África a nivel global.
Más allá de eso, se pueden ver otras dos patas donde tiene fortaleza: seguridad y economía. Por un lado, la UA se ha posicionado como un ente para solidarizarse y combatir conjuntamente de los mayores males del continente: la proliferación terrorista. La Misión de Apoyo a la Paz de la Unión Africana en Somalia (AMISON) es un ejemplo a través del cual los países miembros han contribuido con personal militar para ayudar a combatir el terrorismo en Somalia. Sin embargo, su eficacia se ha puesto en entredicho ante la crecida del grupo Al-Shabab y la falta de mejora de las fuerzas de seguridad nacionales. Recientemente la UA creó una nueva misión con un mandato actualizado: la Misión de Transición de la Unión Africana en Somalia (ATMIS).
Otro de sus puntos fuertes es la búsqueda de la prosperidad económica. La Unión Africana ha potenciado la creación de zonas económicas regionales como la Comunidad de África Oriental, la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental y la Comunidad de Desarrollo de África Meridional, entre otras. Todas ellas no sólo buscan encauzar intereses económicos comunes a la región sino además armonizar y hacer cumplir las leyes que nacen en el seno de la Comisión Africana y sus instituciones financieras. Aquí destaca el Tratado de Libre Comercio Africano como mayor ejemplo de integración económica continental.
En la ventana de oportunidades, la Unión Africana ha ido ganando peso en el terreno de las relaciones internacionales como voz del continente con terceros actores. A día de hoy, la UA realiza cumbres con la Unión Europea o China y tiene una relación estrecha con otros actores como Japón y recientemente con Israel, que se incorporó como observador a la organización.
Sin embargo, todo ello queda reducido por sus principales debilidades: la financiación y el compromiso político. Por un lado, el presupuesto depende en su mayoría del apoyo de donantes externos como Naciones Unidas y el Banco Mundial. A nivel interno, menos del 40% de los estados miembros pagan sus contribuciones anuales a la organización. Un desafío que pone en evidencia la atadura institucional en el marco global y la desconfianza en el progreso del continente africano.
A ello se suma que la organización no ha estado a la altura en la resolución de los altos niveles de pobreza, el desempleo o las crisis humanitarias en el continente. En parte esto se debe por la falta de competencias reales para solventar estos problemas, pero detrás hay un sustrato de compromiso político sin el cual no hay interés ni una base económica suficiente para desarrollar una organización panafricanista eficaz e independiente.
Por último, a la UA le enfrentan amenazas constantes como la corrupción, los intereses nacionales, el terrorismo, los conflictos locales y la dependencia del exterior. Todos ellos retrasan su desarrollo como organización económica y política. Para avanzar, la Unión Africana deberá de recordar sus principios fundacionales y caminar hacia la prosperidad en clave africana. Sin una organización fuerte, económicamente independiente y cohesionada, sus principios podrán convertirse, como pasó con la OUA, en papel mojado.